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A nova ordem do setor automotivo pós Covid-19

Publicado em 13/10/2020

Protecionismo x liberalismo:
Brasil tem de se posicionar melhor no vai e vem do comércio internacional

Com poucos acordos de comércio exterior automotivos, país deveria se concentrar na negociação do Mercosul com União Europeia

Os países industrializados têm, ao longo dos últimos séculos, oscilado entre ondas de protecionismo e de liberalismo no que diz respeito às relações econômicas internacionais. Uma das principais iniciativas do esforço de reconstrução dos países após a Segunda Guerra foi a criação do Acordo Geral de Tarifas e Comércio (ou GATT, na sigla em inglês para General Agreement on Tariffs and Trade). A redução de alíquotas do Imposto de Importação nos países mundo afora tende a promover o aumento do comércio mundial e liberar as decantadas vantagens das exportações para as economias locais. Como consequência, todos os países deveriam se beneficiar com ganhos de escala e outros reflexos positivos, como o aumento do PIB, do saldo em suas balanças comerciais e, o principal, com o aumento do emprego e renda, bem como, o da circulação da riqueza.

No entanto, como reação a esse movimento liberal, emergiram as barreiras não-tarifárias, em especial as barreiras técnicas que, também, trouxeram o adequado movimento da Organização Mundial de Comércio (que ficou WTO – World Trade Organization (que sucedeu ao GATT), com o Acordo de Barreiras Técnicas (TBT –  Technical Barriers to Trade). As barreiras técnicas são a exacerbação, muitas vezes além do razoável e do necessário, dos regulamentos técnicos que, além de proteger a sociedade (meio ambiente, saúde e segurança), obstaculizam as importações e protegem as indústrias locais.

Mas os anseios protecionistas, em meio aos discursos – e compromissos firmados em tratados internacionais – liberais não cessam. Os países criam dificuldades em suas operações de comércio exterior; com o controle das licenças de importação (licenças não automáticas); com excessivas e intencionais demoras das análises dos ritos requeridos pelo marco regulatório, entre outras complicações burocráticas. Tudo com o fim de comprometer a viabilização dos negócios e, por fim, brecar as importações.

Também, a esse movimento, a OMC reagiu e os países signatários têm aditado os seus acordos de comércio, com apêndices ou capítulos sobre a “Defesa dos Interesses Comerciais e a Facilitação do Comércio”.

O tema reveste-se de uma densa complexidade, mas as assimetrias econômicas são, em grande parte, responsáveis por essas práticas que têm comprometido os anseios de um mercado livre. Isso é particularmente verdadeiro no âmbito do Mercosul, mas muito mais intenso quando se coteja, por exemplo, a nossa indústria automotiva (Brasil e Argentina) com a da União Europeia.

Recentemente tem havido um movimento, algo como uma “terceira via”, que seriam os acordos multilaterais voluntários (têxtil, aviação civil, compras governamentais) que poderiam constituir-se em uma alternativa para esse complexo setor, com as suas características transnacionais e com o seu elevado peso específico nas agendas dos governos das nações industrializadas ou em processo de industrialização. Há expectativa de que essa via prospere, a depender do resultado das eleições nos EUA, e comenta-se que que estaríamos diante da crônica de uma morte anunciada (nos bastidores) da OMC.

Enquanto isso, os acordos comerciais automotivos que o Brasil tem firmado no âmbito da ALADI e do Mercosul permanecem sujeitos ao movimento pendular tradicional, aqui descrito.

Os processos de integração das nações em Blocos Econômicos de países, com vistas a potencializar o comércio mundial. O Mercosul.

No pós-guerra (1953) os países da Europa cederam a sua milenar tradição beligerante — muito mais pelos estragos e sofrimentos impingidos pelas sucessivas guerras mundiais do que por uma tomada de consciência humanitária e pacifista — e lançaram as sementes (Acordo do Carvão e do Aço) do que seria, no futuro, o que hoje conhecemos como a União Europeia, um bloco econômico em seu último estágio de integração, mas que transitou por todas as etapas que nós, do Mercosul, ainda estamos percorrendo.

Os reflexos desse saudável movimento europeu chegaram à América Latina com a criação da ALALC (1960) — Associação Latino-Americana de Livre-Comércio —  com o objetivo de promover um certo grau de interdependência entre as nações que, até então, negociavam praticamente com os Estados Unidos e com os países da Europa, aproveitando a oportunidade de exportar carnes e produtos agrícolas, para aqueles mercados devastados pela guerra, recém finda.

Em 1980 surge a ALADI – Associação Latino-Americana de Integração que, entre outros, objetiva a criação de um mercado comum na América Latina. Sob o seu paraguas surgiram o Mercosul (1989-95) e a CAN – Comunidade Andina de Nações (esta última praticamente extinta, uma vez que recentemente retrocedeu da sua condição de União Aduaneira, o correspondente à Tarifa Externa Comum, no Mercosul.

As profundas assimetrias entre os países formam o problema central da busca pelo livre comércio. As diferenças entre as nações passam pela capacidade produtiva, empresarial, pela estabilidade econômica e fiscal, pela segurança jurídica e pelo marco regulatório, que podem ser diametralmente distintos em cada país.

O Mercosul é um projeto de Bloco Econômico com o status de um mercado Comum, isto é, uma União Aduaneira (livre comércio e uma tarifa externa comum — TEC) dotada de livre circulação de capitais e de mão-de-obra.

Atualmente, o Mercosul é uma União Aduaneira (bastante) imperfeita. Além de setores econômicos expressivos do Bloco — como o sucroenergético e o automotivo — não usufruírem do livre comércio, a TEC é intensamente perfurada por exceções, como as Listas de Exceção à TEC, as listas de itens relacionados a um possível desabastecimento, as exceções às alíquotas do II para Bens de Capital e para autopeças (Ex-tarifários).

O setor automotivo no Mercosul, além de não usufruir do livre comércio, não dispõe de uma alíquota externa comum, do Imposto de Importação (TEC). Argentina e Brasil acordaram 35% no âmbito do Acordo Automotivo Bilateral; Uruguai estabeleceu a alíquota de 23%, enquanto o Paraguai teria três alíquotas aplicadas segundo o volume do motor do veículo importado, à semelhança de como o Brasil tributa o IPI.

Não há sequer um Acordo Automotivo do Mercosul! Conseguiu-se esse intento, em 2000, na Cúpula de Florianópolis, com a assinatura da Política Automotiva do Mercosul – PAM[1], um acordo do Bloco, de transição ao mercado livre que — devido à crise financeira e econômica da Argentina e às políticas recalcitrantes do Paraguai (de importar veículos usados)– acabou por não prosperar. Como resultado, ocorreu a proliferação de Acordos bilaterais, adiando sine die a meta do mercado livre na região.

No âmbito do Bloco, o comércio de produtos automotivos entre os Estados Parte é realizado sob as regras de acordos bilaterais, ainda que o Mercosul tenha sido criado há mais de 30 anos e que a sua operação como União Aduaneira tenha iniciado há precisos 25 anos.

O Mercosul dispõe de Atos Normativos (Decisões da maior instância deliberativa do Bloco) que disciplinam a realização de acordos com terceiros países ao tornarem obrigatória a participação do Bloco nas negociações e ao coibirem as iniciativas isoladas dos países sócios.

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Brasil e Argentina (ACE-14)

  • Apesar de ter uma elevada expressão na corrente de comércio[2] do Bloco, as transações automotivas entre os dois maiores países do Mercosul ainda são administradas por regras de “comércio compensado”, isto é, o que um país pode exportar para o outro, é função do que esse importou daquele mesmo país[3], em um dado período e, essa situação um tanto quanto anacrônica, deverá assim continuar até meados de 2029[4].
  • No entanto, ainda que o atual Acordo Bilateral anuncie uma progressão do índice flex ao longo dos anos, como uma rota relativamente sustentável e confiável na direção do mercado livre, a atual situação econômica, financeira, social e política da Argentina, sugerem, a exemplo das outras ocasiões do passado recente, que aquele país sócio e vizinho não só buscará o entendimento com o Brasil, para congelar ou alterar a progressão do índice flex, como também proporá o adiamento do mercado livre.
  • A Argentina, mantida as condições de competitividade industrial e dos parâmetros que têm balizado a sua política macroeconômica, não teria condições de adotar o livre comércio com o Brasil no âmbito do setor automotivo.
     Ainda que o seu mercado interno já tenha atingido o volume de 963.917 unidades[5] (2013) – o que evidencia a atratividade desse mercado, essa grandeza fluxo não tem se sustentado, a mercê das flutuações e ânimos das políticas econômicas daquele país: em 2019, foram vendidos 368.806 unidades, ou pouco mais do que um terço do quantitativo comercializado em 2013.
     Ao longo dos últimos anos em que, de forma senoidal, tem se discutido a figura do mercado livre, à luz dos discursos integracionistas e liberais dos teóricos do comércio exterior, tem se ponderado também sobre a frágil sustentabilidade dos investimentos produtivos automotivos na Argentina, que parecem manter-se naquele país, em grande parte devido às condições impostas pelo atual sistema de administração do comércio bilateral, por meio de mecanismos de compensação (trade flex).

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Brasil-México (Apêndice II do ACE-55: Mercosul-México)

  • O Mercosul firmou com os Estados do México um acordo que, em seus Apêndices, compreendem regras de comércio automotivo com cada um dos Estados Parte, cabendo ao Brasil o Apêndice II.
  • O comércio bilateral já tinha atingido a condição de mercado livre para veículos leves, quando (2012) o Governo brasileiro, sentindo-se desconfortável com o déficit da balança comercial automotiva com aquele país do Norte (US$ 2 bilhões), encetou negociações para retornar à condição de um comércio administrado por quotas, situação que prevaleceu até recentemente[6]– 19 de março de 2019, a partir de quando restabeleceu-se o mercado livre para veículos leves.
  • O sétimo protocolo Adicional ao Apêndice II do ACE 55 anuncia, para 2023, o mercado livre entre Brasil e México para veículos pesados.
  • Estudos contratados pela indústria automotiva nacional têm apontado um gap de competividade da ordem de 30% no Brasil em relação à indústria instalada no México.
  • O recente retorno à condição de livre comércio para veículos leves não parece, pelo menos por enquanto, preocupar o governo brasileiro, tampouco a indústria automotiva local (a mesma que no México está instalada), uma vez que a participação relativa de veículos (unidades) procedentes do México no mercado interno brasileiro de veículos da mesma categoria, em 2019, foi de apenas 2,1%.
  • Quanto ao segmento de autopeças, 8,1% dos US$ 11 bilhões importados pelo Brasil são procedentes do México (2019), enquanto as exportações brasileiras de autopeças para o México, representam 13%, do total de US$ 6,9 bilhões exportados pelo Brasil.
  • No entanto, o México tem a sua indústria com perfil preponderantemente exportador. O déficit da balança comercial automotiva brasileira seguiu-se a uma rápida reação mexicana em que o superávit, praticamente da mesma grandeza, foi anteriormente do Brasil. Portanto, a indústria deveria estar atenta à sua agenda de competitividade – ainda que essa agenda se constitua, em grande parte, de responsabilidade do governo – para fazer frente ao comércio internacional.

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Mercosul-União Europeia

  • O Acordo EU-Mercosul com ampla cobertura de bens teve as negociações concluídas recentemente. É um acordo de livre comércio.
  • Aguarda-se o processo de ratificação dos países signatários, que é feito pelos parlamentos dessas nações.
  • Antecede-se a essa condição o processo demorado de tradução do texto acordado.
  • Consta que teria sido acordado um período de desgravação tarifária para os produtos automotivos, que incluiria um intervalo de tempo a título de carência
  • O mercado de veículos dos países que compõem a União Europeia é da ordem de 17,8 milhões de unidades (2019), ou cerca de 6,6 vezes superior ao mercado brasileiro doméstico de veículos.
  • É de amplo conhecimento a grande defasagem – aproximadamente dez anos — que existe entre o marco regulatório europeu e o nacional.
  • Também é sobejamente conhecida a excelência das estruturas produtivas automotivas de determinados países da UE – qualidade, competitividade, rentabilidade, entre outros — como a da Alemanha, por exemplo.
  • Há que se considerar que, a par das acentuadas diferenças e gaps de competitividade, muitas montadoras instaladas no Brasil têm capital de procedência europeia.
  • O Brasil tem uma tremenda oportunidade de — ao expor o seu mercado à oferta de produtores europeus com acentuadas assimetrias produtivas em relação ao status quo nacional vigente — de promover verdadeiros saltos quânticos de qualidade, custo, produtividade e por consequência, competitividade industrial ao seu parque automotivo.
     Particularmente crítico nesse contexto é a situação do segmento de autopeças, aqui tomado em toda a amplitude da sua cadeia produtiva, haja vista os profundos hiatos de competividade diagnosticados nesse segmento industrial.

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Mercosul-Colômbia (ACE-72)

    • O ACE-72, um acordo do tipo (4+1), é o coroamento do esforço das partes, para contornar as dificuldades do Acordo Mercosul-Comunidade Andina das Nações, advindas com os problemas ainda presentes com a Venezuela.
    • Trata-se de um Acordo multisetorial (têxtil, siderúrgico etc.), que contempla o setor automotivo, que possui seções com regras de acesso para cada país membro do Mercosul.
    • Tem como objetivo criar uma Zona de Livre Comércio entre as partes, por meio de um programa progressivo de liberação comercial.
    • Condiciona a progressão dos acessos recíprocos à evolução dos requerimentos de origem. As regras de origem definitivas não foram ainda acordadas entre as partes.
    • Até que se concluam as negociações para uma regra de origem definitiva, Colômbia e Brasil concedem um desconto em suas tarifas de importação de 54% – Colômbia e de 55% – Brasil, no comércio de veículos (margens de preferência).
       Não obstante, no acordo entre Brasil e a Colômbia, como indicado acima, os dois países negociaram um acesso recíproco com margem de preferência de 100% (alíquota zero do II) para quantitativos estabelecidos para automóveis e veículos de carga até 3,5t – Quotas, com dimensões crescentes ano a ano – até 2024, segundo o valor do conteúdo regional alcançado.
    • O mercado interno de veículos (2019) da Colômbia foi de 264 mil unidades, mas já atingiu dimensões bem maiores no passado.

Comentários finais

(I) O processo de expansão comercial das nações é irreversível e continuamente progressivo. Alguns cuidados, no entanto, são necessários, na construção desse arcabouço que tem como objetivo ampliar a corrente de comércio do país:

  • O comércio exterior é uma via de duas mãos. Antes de ser um lugar comum, é necessário estar atento à presença massiva de países da Ásia, em investimentos “produtivos” automotivos, com baixíssimo conteúdo regional em países que iniciam a construção de sua indústria automotiva.
  • É óbvio que é necessário flexibilizar e rever valores antigos e standards de conteúdo, como requisitos de origem, diante da inexorável escalada do conteúdo tecnológico dos produtos automotivos. Essa é uma condição real e presente.
  • No entanto, formulações políticas de requisitos de origem que, medidos por diferença e em relação ao valor FOB do produto, apresentem um valor extremamente baixo, deixam de ter significado físico diante de um elementar “breakdown” dos componentes de preço do veículo, quando se consideram as partições entre os elementos tangíveis e os intangíveis.
     Esse é um processo nada velado de desmonte da nossa cadeia de suprimentos que poderia estar sendo praticado para sermos “flexíveis” e generosos com algum e eventual parceiro comercial.

(II) O Brasil dispõe de poucos acordos de comércio exterior automotivos. Entre estes, destaca-se a seção do ainda futuro acordo UE-Mercosul, com a exposição já decretada de nossos produtos a um mercado muitas vezes superior ao nosso, tanto em produção, como em qualidade, competitividade e regulação, residindo aí uma enorme oportunidade de crescimento da nossa indústria. Temos algum tempo para isso.

Paulo Sérgio Coelho Bedran
Bright Consulting

[1] A PAM chegou a ser protocolizada junto à ALADI – DEC CMC 70/00 e DEC CMC 04/01 (Protocolos Adicionais ao Acordo Mercosul – ACE-18). No entanto, por um pedido da Argentina, essas Decisões do Conselho não foram internalizadas nos ordenamentos jurídicos do Brasil e da Argentina.

[2] Corrente de comércio: soma do valor das exportações e das importações

[3] O comércio é administrado tendo como limite, a relação entre os volumes das importações e das exportações, em dado período. Esse índice-limite – o trade-flex, ou simplesmente flex, é negociado entre as Partes. Assim, atualmente, para cada US$100.00 exportados ao Brasil, pela Argentina, esse país poderá importar do Brasil, com alíquota zero do II, até US$ 170.00 – flex de 1,7

[4] Quadragésimo Quarto Protocolo Adicional ao ACE-14

[5] Fonte: anuário ADEFA 2020 – disponível online em: http://www.adefa.org.ar/upload/anuarios/anuario2019/5.pdf 

[6] Quinto Protocolo Adicional ao Apêndice II do ACE 55 – disponível online em: http://www2.aladi.org/biblioteca/publicaciones/aladi/acuerdos/ace/pt/ace55/ACE_055_005_Apendice_002_pt.pdf

 

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